《國務院反壟斷反不正當競爭委員會關于公用事業領域的反壟斷指南》解讀

為深入貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會關于加強反壟斷的決策部署，健全自然壟斷環節監管體制機制，完善公平競爭制度規則，預防和制止公用事業領域壟斷行為，維護市場公平競爭，保護消費者利益和社會公共利益，國務院反壟斷反不正當競爭委員會出臺《關于公用事業領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。

一、制定《指南》的重要意義

公用事業是為社會公眾生產生活提供必需的普遍性商品或服務的一系列行業的統稱，包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等行業，多數具有自然壟斷環節。當前，公用事業領域壟斷行為較為多發，公用事業經營者容易將其壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸或排除、限制上下游競爭性環節市場競爭。由于公用事業領域壟斷行為的類型、表現和損害均呈現一定特殊性，國務院反壟斷反不正當競爭委員會出臺《指南》，聚焦公用事業領域壟斷問題，準確把握公用事業領域特點和市場競爭規律，系統總結執法經驗，全面細化公用事業領域壟斷行為認定規則，為公用事業領域反壟斷執法和經營者合規提供更為明確、清晰的指引，不僅有利于增強反壟斷執法的科學性、針對性和有效性，而且有助于健全公用事業領域反壟斷監管長效機制，促進公用事業持續規范健康發展。

二、《指南》的主要內容和特點

《指南》共七章50條，規定了總則、壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、公平競爭審查與濫用行政權力排除限制競爭、法律責任的適用和附則等七方面內容，具有以下四方面特點：

一是突出問題導向。聚焦公用事業領域壟斷問題，系統總結執法經驗，全面細化各類壟斷行為認定思路和考量因素，明確紅線、劃清底線，有效預防和制止壟斷行為。

二是立足行業實際。充分考慮公用事業領域相關行業經營模式和競爭特點，在相關市場界定、市場支配地位認定、壟斷行為認定、經營者集中審查等方面均作出針對性規定。

三是堅持系統觀念。通過反壟斷執法調查、經營者集中審查、公平競爭審查和加強協同監管等制度安排，進一步完善公用事業領域反壟斷監管執法體系。

四是推動合規建設。鼓勵和支持公用事業經營者加強反壟斷合規建設，強化合規激勵，暢通社會監督渠道，引導行業內企業主動依法合規經營，從源頭防范壟斷風險。

三、《指南》關于公用事業領域壟斷行為的針對性規定

（一）相關市場界定。《指南》明確，界定公用事業領域相關市場，需要結合公用事業領域公共性、地域性、政策性等特點進行需求替代和供給替代分析。《指南》特別明確，公用事業經營者依托物理網絡或其他關鍵基礎設施提供服務的，相關地域市場一般界定為該物理網絡或其他關鍵基礎設施的覆蓋范圍。涉及特許經營項目的，相關地域市場界定還可以考慮特許經營項目實施機構選擇特許經營者的競爭范圍。

（二）市場支配地位認定。《指南》規定，認定公用事業領域經營者具有市場支配地位，可以結合公用事業領域存在自然壟斷環節和特許經營模式等進行分析，并將“公用事業經營者控制提供相關商品的物理網絡或其他關鍵基礎設施的能力”作為重點考慮因素。

（三）壟斷協議和濫用市場支配地位行為認定。《指南》在總結執法經驗的基礎上，對瓶裝液化氣等行業出現較多的壟斷協議行為，以及供水、供電、供氣、供熱等行業出現較多的限定交易、搭售和附加其他不合理交易條件等濫用市場支配地位行為，均進一步細化表現形式。同時，考慮到居民用水電氣熱等價格普遍實施政府定價，對于與價格有關的壟斷協議和濫用市場支配地位行為，均明確為針對執行政府依法制定的價格和收費標準之外的商品或服務。

（四）經營者的抗辯事由。由于公用事業涉及公共安全和民生供應保障，執法實踐中常出現經營者以此作為實施壟斷行為的抗辯事由。《指南》對壟斷協議的豁免條件和濫用市場支配地位的正當理由均作出專門規定。例如，《指南》第十四條將“協議是否為保障公共安全、民生供應等社會公共利益的必要條件”作為認定是否符合壟斷協議豁免條件的重點考慮因素；第十八條、第十九條、第二十二條、第二十四條對公用事業經營者實施拒絕交易、限定交易、差別待遇等濫用市場支配地位行為可能存在的正當理由作出規定；第二十五條明確公用事業經營者沒有法律、法規依據，以保障公共安全為由實施濫用市場支配地位行為的，一般不能認定為正當理由，除非經營者能夠證明為保障安全所必需。

（五）經營者集中審查。《指南》特別規定，在公用事業領域，經營者通過收購物理網絡或其他關鍵基礎設施資產等方式取得對其他經營者的控制權或能夠對其他經營者施加決定性影響，一般會構成經營者集中。為防止經營者利用壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸，國務院反壟斷執法機構重點關注自然壟斷環節公用事業經營者實施的經營者集中，特別是自然壟斷環節公用事業經營者與競爭性環節經營者之間的集中。

（六）濫用行政權力排除、限制競爭行為認定。《指南》針對公用事業領域存在的限定交易、妨礙其他經營者進入相關市場、妨礙商品自由流通、排斥或限制公用事業經營者參加特許經營項目公開競爭等經營活動、排斥或強制外地公用事業經營者在本地投資或設立分支機構、強制或變相強制經營者從事壟斷行為等濫用行政權力排除、限制競爭問題，逐一細化其表現形式，明確認定標準。

四、《指南》關于引導公用事業經營者合規經營的規定

（一）支持企業加強合規建設。《指南》鼓勵和支持公用事業經營者加強反壟斷合規建設，建立健全反壟斷合規管理制度，有效識別潛在反壟斷法律風險，并采取相應的預防和處置措施。《指南》明確，反壟斷執法機構將通過加強政策解讀、發布典型案例等方式，強化對公用事業經營者的反壟斷合規指導。

（二）鼓勵協會發揮積極作用。《指南》鼓勵和支持公用事業領域行業協會加強反壟斷合規管理和行業自律，通過行業規則、公約以及市場自治規則等方式，指導、幫助會員建立健全反壟斷合規管理制度，防范反壟斷合規風險，并主動與反壟斷執法機構溝通。

（三）強化企業合規正向引導。《指南》明確，反壟斷執法機構調查和處理公用事業領域違反《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的行為時，可以酌情考慮公用事業經營者反壟斷合規管理制度的建設和實施情況。《指南》還進一步明確寬大制度的適用，鼓勵經營者主動報告并停止實施壟斷協議行為，積極配合調查，獲得減輕或免除處罰。

（四）持續暢通社會監督渠道。《指南》指出，對公用事業領域涉嫌壟斷行為，任何單位和個人有權向反壟斷執法機構舉報，對于符合條件的舉報，反壟斷執法機構應當進行必要的調查，以暢通社會監督促使企業自覺合規。

五、《指南》在加強協同監管方面的具體舉措

（一）加強事前溝通協調。《指南》明確，反壟斷執法機構在開展公用事業領域反壟斷執法過程中，加強與行業主管部門溝通，推動完善公用事業領域壟斷行為預防性監管措施。

（二）加強事中協同聯動。《指南》規定，反壟斷執法機構在調查公用事業領域壟斷行為期間發現涉嫌違反其他法律規定的情況，將相應移交行業監管部門、公安機關或紀檢監察機關。對于公用事業經營者實施壟斷行為嚴重損害社會公共利益的，還可以將有關情況告知檢察機關。

（三）加強事后信用懲戒。《指南》強化對公用事業經營者實施壟斷行為的信用監管，對于公用事業經營者因違反《反壟斷法》規定受到行政處罰的，按照國家有關規定記入信用記錄，并依法向社會公示。

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國務院反壟斷反不正當競爭委員會關于公用事業領域的反壟斷指南